Bien común y gasto fiscal (página 2)

En el gráfico 3 se observa que un shock
estructural o exógeno (Shock 1) de una desviación estándar que eleva los
impuestos netos produce una respuesta positiva pero pequeña en la tasa de
crecimiento del producto. Este impacto equivale aproximadamente al 6 por ciento
del impulso y es transitorio, tendiendo a estabilizarse luego de alcanzar un
pico máximo al tercer periodo. Asimismo, un shock estructural en el gasto
público (Shock 2) de una desviación estándar produce un impacto negativo en la
tasa de variación del producto de aproximadamente 4 por ciento del impulso
inicial en el primer periodo.  

En el gráfico 4 se presenta la
respuesta acumulada del producto a los shocks fiscales. Mientras que un
shock exógeno en los impuestos netos genera un impacto positivo sobre la 21
tasa de crecimiento del PIB superior en aproximadamente 1 por ciento al valor del
impulso inicial al cabo de 10 periodos, un shock estructural en el gasto
público produce un impacto negativo inferior en menos del 0,5 por ciento al
valor del impulso inicial al cabo de los mismos 10 periodos.   

En el gráfico 5 se presenta de otra
manera el impacto acumulado de los estímulos fiscales estudiados sobre el
producto desde el primer hasta el tercer periodo, siguiendo la definición
de multiplicador fiscal acumulado propuesta por Spilimbergo et al.
(2009)10. De esta manera, queda en evidencia que el multiplicador fiscal
acumulado respecto al gasto público es cercano a cero y, además, de corta
duración. El multiplicador fiscal respecto a los impuestos netos es algo
más grande y con mayor duración.    

 Capitulo2

Bolivia: Financiación y Arreglos
institucionales para retirar barreras a los caminos de los pobres

1.    Inventario
de la infraestructura pro pobre en Bolivia.

1.1   Infraestructura en
educación:

La
mayoría de los establecimientos educativos fueron constituidos para un
propósito (84,3%). No obstante las condiciones de estos edificios no son las
más adecuadas.

Existen
solamente 8405, establecimientos un ambiente para dirección y 1261 con sala de
profesores. La mayoría de los edificios educativos poseen patios (99,3%), una
menor proporción posee cancha (79,3%), y solo una pequeña fracción posee
coliseo (0,9 %).

El
número de ambiente de aprendizaje alcanza a 71,164 en todo el país, lo que
equivale a 39,2 alumno inscritos por aula. Si tomamos el número de alumnos
inscritos por aula disponible en cada municipio, el promedio es de 57,6 en
todos los locales educativos del país o existen 28,371 baterías de baños lo que
equivale en promedio a 98,4 alumnos por batería.

De
acuerdo a los registros del ministerio de educación, solamente el 12,1 % de
todos los locales educativos en el país posee bibliotecas, el 8,3% laboratorios
y el 11,9% taller.

En
equipamiento es donde existen mayores deficiencias: en los 15,367
establecimientos solo existen 9,245 computadoras, 59.949 televisores y 4.885
VHS.

1.2.
Infraestructura en salud

La infraestructura pública en el sector salud
de Bolivia comprende a hospitales generales que tienen capacidad de proveer
todo tipo de atenciones médicas y, consecuentemente, tienen el equipamiento
necesario para ello; hospitales básicos en los que se atienden necesidades
clínicas, pero no cuentan con quirófano ni con equipos para atenciones de
diagnóstico como tomógrafos o laboratorios de análisis; los institutos
especializados en gastroenterología, cardiología o en atención de niños; los centros
de salud que atienden consultas básicas; y, los puestos de salud que son
lugares mayormente rurales en los que se puede recibir atención de casos
comunes y más simples, su equipamiento es más bien elemental y desde ellos se
refieren los casos más complicados a los centros y hospitales que mejor puedan
atenderlos. El cuadro 1 muestra la distribución de las instalaciones de salud,
por categoría y por departamento.

La distribución geográfica de las
instalaciones de salud no responde a la demanda. Si bien cada departamento
cuenta con a lo menos tres hospitales básicos, la carencia de hospitales
generales es notoria en Pando. En cambio, Cochabamba que es el departamento que
ocupa el tercer lugar en población, tiene más hospitales generales que
cualquier otro departamento.

Los institutos especializados están
concentrados en La Paz y Santa Cruz, lo que supone el traslado de pacientes con
necesidades de atención más especializada a estas ciudades.

La razón por la que existe una inadecuada
distribución de la infraestructura de salud es que ésta es construida no
solamente por el Estado, sino también por entidades gestoras de regímenes de
seguro social por delegación gubernamental. Estas últimas cuentan con
infraestructura propia para uso de sus afiliados y son, después del Estado, la
segunda administradora de hospitales generales. Adicionalmente las Iglesias,
las Fuerzas Armadas, y organizaciones no gubernamentales sin fines de lucro
poseen y administran instalaciones de salud. Finalmente, están las entidades
estrictamente privadas que administran clínicas con un radio de atención
estrictamente local.

La distribución de la infraestructura de
salud es inadecuada. Ciertos centros urbanos cuentan con capacidad excedente
para atender a su población y otros centros urbanos y rurales carecen de esta
capacidad. Por décadas se ha tratado de implantar en Bolivia un sistema único
de salud, pero esta iniciativa ha encontrado enorme resistencia entre los
trabajadores del sector y entre los afiliados a los seguros delegados más solventes.
Sin embargo, para algunas prestaciones, como la del seguro universal materno
infantil y la del seguro obligatorio para el transporte automotor, se ha
conseguido que la atención de la natalidad en el primer caso y de lesiones por
accidentes de tránsito en el segundo, se puedan atender en cualquier unidad de
salud en la que las prestaciones sean demandadas.

El costo de estas prestaciones es cubierto
por el Estado en el primer caso y por compañías privadas aseguradoras en el
segundo.

1.3.
Infraestructura en saneamiento básico

El artículo 20 de la Constitución Política
del Estado, aprobada mediante referéndum en enero de 2009, manda que “Toda
persona tiene derecho al acceso universal y equitativo a los servicios
básicos de agua potable, alcantarillado, electricidad, gas domiciliario, postal y telecomunicaciones” y que “El acceso al agua y alcantarillado
constituyen derechos humanos,…”. El Estado tiene la responsabilidad
de proveer estos servicios, y podrá hacerlo

Mediante contratos con la empresa privada en
los casos de la provisión de electricidad, gas domiciliario y
telecomunicaciones. Se trata por tanto de una formulación que eleva
incuestionablemente la prioridad de atención con servicios básicos a la
población. De acuerdo al Informe Regional sobre Desarrollo Humano 2010 del
PNUD, se requiere de

Un importante esfuerzo para aumentar las
inversiones públicas, especialmente para atender a los más pobres. De los tres
servicios básicos que nos ocuparemos en esta sección (agua, baño sanitario y
drenaje), el agua es el de mayor cobertura (ver cuadro 2), pero se observa que
en diez años la atención a la población con menores ingresos ha subido apenas
en 3,5 puntos porcentuales, y que ha desmejorado para la población del segundo
quintil de

Ingresos.

1.4.
Infraestructura en electricidad

El sector de electricidad en Bolivia está
constituido por el Sistema Integrado Nacional (SIN)y una serie de Sistemas
Aislados (SA) más pequeños. El SIN está separado verticalmente, de manera que
los generadores de electricidad le venden a los distribuidores y a los
consumidores no regulados. Para el año 2009 la potencia instalada del SIN fue
de 1.284,8 MW, y la generación bruta fue de 5.634,5 GWh que representó el 92,1
por ciento de la energía total producida en el país. Los SA están a cargo de
empresas y cooperativas, y tenían en 2009 una potencia instalada de 244,2 MW,
con una generación bruta de 484,6 GWh, representando el 7,9 por ciento
restante.

El SIN cuenta con unidades de generación en 6
de los 9 departamentos del país (La Paz, Las inversiones ejecutadas en el
sector eléctrico en los últimos quince años han permitido mejorar la cobertura
de este servicio a toda la población, aunque la población más pobre sigue
presentando carencias que merecen atención prioritaria. De acuerdo con el PNUD,
en 1997, el 34,3 por ciento de las personas en el quintil de ingresos más bajo
tenía acceso a la electricidad; este porcentaje se ha elevado a 53,8 por ciento
en 2007. En el caso de las personas en el segundo quintil, la cobertura ha mejorado
de 74 por ciento a 76 por ciento.

1.5.
Infraestructura en riego

Según el Vice ministerio de Riego existían,
en el año 2000, 5.743 sistemas de riego en el país, de los cuales 248 no
estaban en funcionamiento. De los 5.459 restantes, 5.350 se utilizan para la
agricultura y 190 para la pecuaria. De los sistemas de riego destinados a la
agricultura 626 eran sistemas familiares, y regaban un área menor a dos
hectáreas. De los restantes 4.724 el 55,4 por ciento consistían en sistemas de
riego pequeños (que regaban entre 10 y 100 hectáreas), el 36,7 por ciento eran
sistemas de micro riego (entre 2 y 10 hectáreas), el 6,9 por ciento eran
sistemas medianos (regando entre 100 y 500 hectáreas), y el 1 por ciento eran
sistemas grandes (mayores a 500 hectáreas). Estos sistemas de riego son en
general poco eficientes; en los sistemas tradicionales se llega a entregar
entre 18 por ciento y 30 por ciento del total de agua que transportan
inicialmente, y en los sistemas mejorados, entre 35 por ciento y 50 por ciento.

Estas redes cubrían 226.564 hectáreas,
significando el 11 por ciento de una superficie potencial de riego que es
superior a 2.100.000 de hectáreas. Se calcula que estos sistemas de riego
beneficiaban a 271.900 familias campesinas.

El agua que alimentan los sistemas de riego
proviene principalmente de fuentes superficiales.

El 69 por ciento de la infraestructura de
riego tiene como fuente los ríos de caudales estacionales e intermitentes y
cursos inestables, el 19 por ciento utiliza embalses naturales y construidos
(lagunas y atajados), el 6 por ciento utiliza vertientes de pequeños caudales,
y el 6 por ciento restante utiliza pozos de variada profundidad. Predomina el
riego de superficie, siendo muy escasos los sistemas de riego por aspersión y
localizados.

1.6.
Infraestructura en telefonía

Los servicios de telefonía en el país han
estado provistos por una empresa estatal, dos privadas de telefonía móvil y por
14 cooperativas de servicios de telefonía fija. El sector privado incursionó en
este rubro a finales de los años ochenta, pero alcanzó una importancia capital,
con la terminación del monopolio Estatal y el traspaso a la administración
privada de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones S.A. (ENTEL), en 1995. La
cobertura de este servicio ha aumentado considerablemente desde entonces. La
Ley de Telecomunicaciones que rige el sector hizo posible que las inversiones
se multiplicaran y consecuentemente mejorara la cobertura. El sector rural que
no tenía acceso a la telefonía fija y dependía de servicios de
radio-comunicación con los centros urbanos, se ha beneficiado parcialmente de
los cambios tecnológicos que se han introducido al país y que le han permitido
acceder a la telefonía móvil.

1.7.
Infraestructura en caminos

El sistema de infraestructura vial en Bolivia
se divide en tres grandes grupos: i) red fundamental; ii) red departamental; y,
iii) red de rutas terciarias o rurales. La red fundamentales competencia
exclusiva del nivel central del Estado, mientras que las redes departamentales
son competencia de los gobiernos departamentales, y los caminos vecinales (red
municipal, o terciaria) son competencia de los gobiernos municipales.

La red vial ha crecido sostenidamente los
últimos veinte años, alcanzando los 80.887 kilómetros de caminos en 2008, prácticamente
el doble de la longitud de caminos que se tenía en 1990 (ver cuadro 4). La
longitud de los caminos pavimentados es la que más ha crecido (250 entre 1990 y
2008), seguida por la de los caminos de ripio (160 por ciento), y muy por
detrás por la red de caminos de tierra (50 por ciento). La red departamental es
la que más ha crecido (313 por ciento), seguida por la red fundamental (121 por
ciento), mientras que la municipal sólo ha crecido en 37 por ciento.

El Ministerio de Obras Públicas Servicios y Vivienda
(MOPSV) es el órgano rector en materia de caminos. Tiene la atribución de
formular, coordinar, promover y ejecutar las políticas y normas del sector. El
Vice ministerio de Transportes, dependiente de este ministerio debe promover
políticas y estrategias para la red vial fundamental, y supervisar y fiscalizar
la planifi canción de construcción de carreteras de esta red. De acuerdo al
Decreto Supremo que define la estructura organizativa del poder ejecutivo, el
Vice ministerio debe además priorizar la integración comunitaria vecinal en el
desarrollo de la infraestructura vial.

El otro actor importante del sector público
es la Administradora Boliviana de Carreteras (ABC), que sustituye al antiguo
Servicio Nacional de Caminos (SNC). Esta es una institución autárquica, bajo
tuición del MOPSV, encargada de la planificación y gestión de la red vial
fundamental, incluyendo la construcción, el mantenimiento, la conservación y la
operación de esta red y sus accesos. Los recursos con los que cuenta la ABC comprenden
principalmente las asignaciones del Tesoro General de la Nación, y los de la
Cuenta Nacional de Carreteras.

Esta última está destinada a la conservación
y obras de mantenimiento rutinario, y está constituida por las recaudaciones de
peaje en la Red Vial Fundamental y el 15 por ciento de los recursos
provenientes del Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD).A
pesar de los avances en la expansión de la red vial en el país, todavía la
densidad de caminos es muy baja, y no se cuenta con un sistema que vincule a
todas las capitales de departamento con caminos asfaltados. La falta de
recursos para el mayor desarrollo y mantenimiento de la red vial ha sido un
obstáculo para el desarrollo de las comunicaciones camineras.

2.
Financiación y arreglos institucionales para mejorar la infraestructura vial
que ayude a reducir la pobreza

2.1.
Descripción de los municipios pobres

Existen dos fuentes principales de medición
de la pobreza en Bolivia. La primera es el Censo de Población y Vivienda de
2001.

La mayoría de los municipios tienen un
porcentaje alto de población con necesidades básicas insatisfechas. Existen
pocos municipios con una población no pobre importante.

Los municipios menos pobres, son
principalmente las capitales de departamento y los municipios que se encuentran
en el eje central.

La segunda fuente de información sobre
pobreza es la Unidad de Análisis de Políticas Económicas (UDAPE).

 La primera etapa de la metodología consiste
en la estimación de un modelo de gasto en las encuestas de hogares. El error de
estimación se descompone en dos partes, una parte relacionada con aspectos
ocasionales y otra con errores idiosincráticos. En la segunda etapa los
parámetros estimados en el modelo del error ocasional y la simulación de errores
aleatorios se aplican a los datos del censo de población y vivienda, para
obtener estimados del gasto de consumo en cada municipio (UDAPE, 2009). Con
estos datos UDAPE calcula la familia de indicadores FTG (incidencia de la
pobreza, severidad de la pobreza y brecha de la pobreza).

En base a las anteriores mediciones UDAPE
concluye que con la línea de pobreza moderada baja, la incidencia de pobreza
para el censo del 2001 es del 56 por ciento, mientras que la pobreza con línea
alta es del 71 por ciento. 44 por ciento. La brecha de la pobreza también es
elevada (no sólo la pobreza está muy extendida, sino que los niveles de consumo
de los pobres están muy por debajo de la línea de pobreza). La brecha de
pobreza promedio es de 0,24 con línea baja y de 0,32 con línea alta. UDAPE ha
generado además mapas de pobreza, encontrando que la pobreza está distribuida
sistemáticamente en algunas regiones y municipios.

Con la línea de pobreza baja los municipios
menos pobres son Cochabamba y Santa Cruz de la Sierra, con una incidencia de
19,7 y 22,3 respectivamente. Con la línea de pobreza alta Cochabamba sigue
siendo el municipio con menor incidencia de pobreza (43 por ciento), pero Santa
Cruz ocupa el cuarto lugar (48,8 por ciento). Como destaca UDAPE, existen
algunos municipios con relativa baja incidencia de la pobreza que no son
capitales de departamento, como el municipio de Colcapirhua, que tiene una
incidencia de 26,1 cuando

Se utiliza la línea de pobreza baja.

2.2.
Caminos y pobreza en Bolivia

Con datos sobre las carreteras provenientes
del Instituto Geográfico Militar (IGM) se ha calculado un indicador de densidad
de caminos, dividiendo los kilómetros de caminos entre la superficie de los
municipios. La densidad promedio de caminos en los municipios de Bolivia es de
0,12 kilómetros por kilómetro cuadrado. Existen dos municipios (Tacachi y Cuchumuela)
para los que el Instituto Geográfico Militar no registra camino alguno. 44 por
ciento. La brecha de la pobreza también es elevada (no sólo la pobreza está muy

Extendida, sino que los niveles de consumo de
los pobres están muy por debajo de la línea de pobreza).Si distinguimos la
densidad de caminos por región, el altiplano es la región donde los municipios
tienen en promedio una mayor cantidad de caminos por kilómetro cuadrado
(0,143), en segundo lugar se sitúan los valles (0,106) y por último los llanos
(0,094). Es posible que este patrón refleje el desarrollo de la ocupación
espacial de Bolivia a lo largo de su historia, pues en un principio la
población se concentró en el altiplano y los valles, y solo en la segunda mitad
del siglo pasado se trasladó hacia las zonas más bajas.

La teoría postula que los caminos están
relacionados con el desarrollo. Así diversos estudios muestran que las regiones
más desarrolladas también son las regiones que muestran una mejor
infraestructura de comunicaciones. En la presente sección tratamos de evaluar
empíricamente la relación entre las diversas medidas de pobreza (porcentaje de
la población con necesidades básicas no satisfechas, incidencia de la pobreza,
severidad de la pobreza y brecha de la pobreza), y la disponibilidad de
carreteras para los municipios, a la

que nos acercamos a través de la densidad en
los municipios y la distancia del municipio a la red fundamental. Las
regresiones toman en cuenta la pobreza de los municipios vecinos.(mediante una
matriz de contigüidad), para lo que se utiliza el método de regresiones SAR
(regresiones auto regresivas espaciales). Cuando se utiliza al NBI como el
indicador de pobreza todas las variables son significativas y poseen el signo
correcto. En particular una mayor densidad de caminos está asociada a menor
pobreza, y una mayor distancia a la red fundamental (que vincula las capitales
de departamento) está asociada a mayor pobreza. Dado que en este caso el
indicador de pobreza es el de necesidades básicas insatisfechas, los resultados
nos muestran que la vinculación caminera del municipio, así como la densidad de
caminos en el municipio, mejoran los indicadores de salud, educación,
saneamiento y vivienda. Es posible que este resultado se deba a que el gobierno
central o departamental puede llegar con estos servicios más efectivamente a
los municipios que tienen mejor vinculación vial; a que los habitantes de estos
municipios pueden utilizar servicios que se ofrecen en las capitales de
departamento (especialmente en el caso de salud y educación); al acceso a
bienes más baratos en las capitales de departamento (especialmente materiales
de construcción); a que pueden presionar de manera más eficiente a las
autoridades departamentales o centrales para mejorar sus condiciones de vida; o
a que generan mayor actividad económica que se refleja en mejores condiciones
de salud, educación y vivienda.

Cuando utilizamos el conjunto de indicadores
de pobreza FTG analizamos la relación entre el consumo de las familias y la red
vial. En estos casos la densidad de caminos es significativa y tiene el signo
esperado; una mayor densidad de carreteras está asociada a una menor
incidencia, severidad y brecha de la pobreza. En cambio la distancia a la red
fundamental no tiene un efecto significativo sobre la incidencia, la severidad
y la brecha de la pobreza, en los casos en los que la línea de la pobreza se
establece con el criterio de línea alta, o moderada. Solamente cuando se
construyen los indicadores FTG con el criterio de pobreza extrema la distancia
a la red fundamental es significa  y tiene el signo esperado.

La distancia a la red fundamental parece ser
importante entonces solamente para explicar la pobreza extrema.

Las demás variables tienen en general el
signo esperado, y son significativas para todas las medidas de pobreza
empleadas. Así la mayor densidad poblacional tiene una relación negativa y
significativa con la pobreza; el vecindario tiene una relación positiva y
significativa; la región tiene una relación negativa y significativa
(mostrándonos que la pobreza está más extendida en el altiplano, es más baja en
los municipios de los valles, y menor en los municipios de los llanos); y, el
ser capital de departamento tiene una relación negativa y significativa con la
pobreza.

En suma, la existencia de una elevada
densidad vial y la conexión al mercado ampliado por medio de la red fundamental
están asociadas a menores niveles de pobreza, especialmente pobreza extrema.

2.3.
Disponibilidad de recursos en los municipios pobres

La disponibilidad de recursos ha sido una de
las limitantes más importantes para la construcción de caminos. Adicionalmente,
las necesidades de inversión en este sector son de grandes proporciones.

 Además, de acuerdo con la Ley que rige a las
autonomías municipales, los municipios tienen bajo su responsabilidad el
financiamiento, construcción y mantenimiento de los caminos vecinales y muchos
de los caminos que serían necesarios construir para ayudar a combatir la
pobreza tienen esa característica, porque vinculan a poblaciones cercanas de un
mismo municipio o cumplen con la función de enlazar sus rutas con las redes
principales de carreteras. Algo más del 40 por ciento, en promedio, de los recursos
que disponen los municipios en Bolivia se originan en la coparticipación del 5
por ciento de los tributos nacionales. La otra fuente importante de recursos
municipales es en la actualidad la transferencia de una parte establecida por
ley de la renta de la explotación de los hidrocarburos, el Impuesto

Directo a los Hidrocarburos (IDH); un tercio
de los ingresos municipales proviene de esta fuente. En los departamentos
productores de hidrocarburos, los ingresos por este concepto pueden llegar a
ser más de la mitad de las recaudaciones de algunos municipios. Los recursos
propios que recaudan los municipios por impuestos que son de su dominio (el
impuesto a los inmuebles, a los vehículos y a las transferencias de estos
bienes, además de tasas y patentes que requieren aprobación legislativa) apenas
contribuyen, siempre

en términos de promedio, con una cuarta parte
de todos los ingresos municipales. Por razones primordialmente políticas, los
municipios descansan más en la coparticipación de tributos nacionales y en las
transferencias del gobierno central, y aprovechan muy poco de su capacidad de
recaudación propia, aunque es interesante destacar que tan sólo 20 de los 327
municipios declaran no haber recaudado nada por concepto de ingresos propios en la gestión 2008.

Es importante señalar que los municipios, con
excepción del de la ciudad de La Paz, no tienen acceso al crédito de largo
plazo de instituciones financieras internacionales. Tampoco han accedido al
financiamiento local, sea este bancario o del mercado de capitales. El único
otro complemento a los recursos descritos antes es el de las donaciones de
países cooperantes, pero éstas normalmente responden a las prioridades de los
donantes, son en algunos casos para gastos de una sola gestión, y aquella destinada
a proyectos o por programas está dirigida a sectores que no incluyen a la
infraestructura vial.

2.4.
Inversión en infraestructura vial

Los planes de inversión de los gobiernos
central y departamental en otros sectores distintos al de infraestructura vial
sugieren que es reducido el espacio para incrementar el volumen de recursos
hacia la construcción de carreteras. Es posible, sin embargo, mejorar en algo la asignación de
recursos hacia determinados proyectos, aunque muchos de ellos tienen una importancia
comprobada tanto desde el punto de vista del interés nacional como el del interés sudamericano.
Para Bolivia tiene un valor estratégico importante facilitar el tránsito desde el Este de
Sudamérica hacia el Pacífico. Las rutas que pasan por Bolivia son las más cortas para muchos
centros regionales de producción, aunque existen alternativas que no transcurren por
territorio boliviano y que serían encaradas en caso que Bolivia no logre hacer su parte en los
esfuerzos de integración de la infraestructura regional. No cabe duda que si Bolivia concretara
algunos de estos proyectos, éstos tendrían externalidades signifi cativas en muchas regiones en
las que predomina la pobreza. La cuestión será entonces acercar esas regiones a las
carreteras que se van construyendo y para ello el aporte municipal puede ser importante.

No existen muchas investigaciones de alcance
nacional que midan las preferencias de la población respecto a sus principales
necesidades.

2.5. El
sistema de inversión pública

 Todas las entidades del Estado, incluidas
las autonomías y todas las personas naturales o jurídicas que reciban recursos
del Estado deben sujetarse a las normas que rigen los sistemas de gestión de
los recursos públicos. La inversión pública es una actividad transversal a
varios de los sistemas que define la ley: los recursos para la inversión se
consignan en el sistema de presupuestos, el financiamiento de la inversión debe
conformar las normas de tesorería y crédito público, y, en su ejecución, la
inversión está sujeta a las normas de los demás sistemas, en particular a los
de contabilidad, de programación de operaciones y de adquisiciones. Esta
característica de la inversión ha hecho necesaria la dictación de una norma
específica para la programación y ejecución de las inversiones públicas bajo la
tuición de un órgano rector que entre sus atribuciones tiene la de “Aprobar
y establecer las metodologías para la formulación, evaluación y administración de proyectos, determinar los criterios básicos que deben aplicarse para decidir
sobre la asignación de recursos y definir parámetros para valoración de
beneficios y costos que deberán aplicar todas las instituciones del
sector público para el desarrollo de sus Proyectos de Inversión…”.

 Consecuentemente, la discusión y las decisiones
sobre las bondades y priorización de proyectos de inversión pública responden,
sobre todo, a las capacidades de ejercer presión de los grupos interesados en
uno u otro proyecto. En estas circunstancias es difícil introducir criterios
que, por ejemplo, asignen una adecuada priorización a los proyectos de
inversión destinados a la lucha contra la pobreza.

Las recomendaciones en cuanto al contenido de
los estudios de demanda y oferta, así como las consideraciones que deben
tenerse en cuenta respecto del impacto del proyecto en la producción agrícola y
las demás externalidades que deben considerarse al computar los beneficios y
costos en la evaluación económica del proyecto, parecen conformar criterios
generalmente aceptados en la materia. Sin embargo habría que observar dos
aspectos: el primero es que en la metodología planteada no existen referencias
específicas a otras formas en las que el proyecto podría contribuir a la
reducción de la pobreza. El otro aspecto que debe mencionarse es que aun mejorándose
la guía para la formulación y evaluación de proyectos en Bolivia, se ha
descuidado la capacitación del personal que debería estar encargado de esta
tarea. Esto es especialmente cierto en los municipios más pobres. Si bien hay
una obligación concurrente de las prefecturas para suplir algunas de estas
deficiencias, es también evidente que en esas instancias se tropieza con casi
las mismas difi cultades. Sin ingresar al detalle de cada caso, podría decirse
también que algo similar sucede con las guías y normas que están en vigencia
para la formulación y evaluación de proyectos en educación, salud, energía y
saneamiento básico.

2.6.
Evaluación de los fondos de garantía existentes en el Pasado

El proceso de descentralización, que se
inició en Bolivia mediante la ley de Participación Popular de 1994, transfirió
una serie de recursos y obligaciones de gastos a los municipios.

Frente a mayores obligaciones, varios
municipios recurrieron al endeudamiento. El gobierno nacional estableció
entonces el Plan de Readecuación Financiera (PRF) a través del D.S. 25737. Este
plan consistió en la reprogramación de la deuda acumulada y el acceso a fondos
de financiamiento para el pago de la deuda a proveedores privados. En
contrapartida los municipios que se acogían a este programa debían establecer
un Fondo de Garantía, que consistía en un fondo de fideicomiso, al que se
destinaban parte de los recursos de coparticipación tributaria. Mientras durase
este programa se prohibió la constitución de otros fondos de garantía.

3. Políticas
públicas para retirar barreras a los caminos de los pobres

3.1. La
planificación y la participación de los directamente Beneficiados

En Bolivia no existe un sistema de
planificación que integre los planes y proyectos municipales con los planes y
proyectos de los departamentos y de estos con el nivel nacional. Las normas al
respecto hacen referencia a la necesidad de una debida coordinación en el
proceso de formulación de planes de desarrollo, sin embargo, en los hechos,
ésta se deja a la voluntad política de los actores involucrados en cada caso.
De otra parte, la participación ciudadana en la formulación de planes
municipales es todavía incipiente y se da en la etapa de consideración de los
planes operativos anuales. Como resultado, el país no cuenta con un plan
plurianual de inversión en infraestructura que identifique las obras que
tendrían más impacto en la erradicación de la pobreza y que atiendan las
necesidades más sentidas de la población beneficiaria. En consecuencia se
sugiere elaborar un Plan Maestro de Caminos para Erradicar la Pobreza, emulando
el Plan Maestro de Carreteras que por más de tres décadas, y con las debidas
actualizaciones, ha servido en Bolivia como una guía efectiva para las
decisiones de inversión en la red fundamental de carreteras. Este plan debería
contener una guía para la formulación y evaluación de proyectos incorporando
metodologías y criterios para medir el impacto de los proyectos en la reducción
de la pobreza. Como es usual en estos casos, se abarcarían las fases de
pre-inversión e inversión, pero también el mantenimiento de caminos. El
contenido principal de este Plan debería ser la identificación de los caminos
vecinales que vinculen a las poblaciones más pobres con la red fundamental de
carreteras y con zonas de mayor actividad comercial y de servicios. Replicando
las experiencias del Diálogo Nacional 2000, la identificación de proyectos
partiría de mesas de discusión a nivel municipal, luego provincial y finalmente
departamental, para culminar con la integración de proyectos a escala nacional.
Este ejercicio tendría además una utilidad muy grande en buscar la
compatibilización de políticas en otras áreas relacionadas con la lucha contra
la pobreza, y permitiría ordenar mejor las intervenciones en riego, salud o
educación, para citar solo tres casos.

3.2.
Unidad de elaboración, contratación, y gestión de proyectos de infraestructura

Uno de los obstáculos a la concreción de
infraestructura en los municipios más pobres es la escasez de personal
calificado para realizar tareas como las de formular, evaluar, licitar y
supervisar proyectos de inversión. Se sugiere la creación de entes ejecutores
regionales (que por ejemplo atiendan a los municipios de dos o tres
departamentos/regiones colindantes), y que cuenten con el personal capacitado
para realizar las tareas antes citadas. Estos entes serían descentralizados de
los municipios, estarían dirigidos por un consejo conformado por personal
técnico independiente, designado por las prefecturas departamentales y se financiarían
con un aporte del 1 por ciento de las obras a su cargo, más un subsidio por el
mismo monto de la prefectura departamental y otro igual del gobierno central.
Estos entes también capacitarían al personal de los municipios en los que se
realizan los proyectos y tendrían una vida definida de diez años o un plazo
similar en el que se puedan transferir las capacidades desarrolladas a los
municipios involucrados. La gestión de estos entes sería auditada externamente
además de estar sujeta a los controles propios del Estado. Publicarían
mensualmente sus estados financieros en el Internet y presentarían informes
trimestrales a cada municipio al que le presten servicios.

3.3.
Fondos multimunicipales

Una de las conclusiones que se obtienen de
los resultados empíricos de este trabajo es que los municipios que están más
cerca de la red fundamental son también los municipios con menor pobreza
extrema. Esto tiene la implicación de que la construcción de caminos que
mejoren el acceso a la red fundamental puede reducir la pobreza extrema. No
obstante, es claro que para la mayoría de los municipios un esfuerzo aislado es
insuficiente pues la conexión con la red fundamental requiere atravesar el
territorio de otros municipios. Esto introduce el clásico problema de las externalidades.
Los municipios invierten en caminos menos de lo que sería socialmente deseable,
pues sólo consideran los servicios que les benefician directamente, y no toman
en cuenta la utilidad para los municipios vecinos. La inversión en caminos
debería entonces evaluarse en un ámbito geográfico más amplio, en el que se
consideren los beneficios a toda la región. El esquema de las mancomunidades
provee un marco institucional en el que se podrían decidir las inversiones en
caminos. Se puede pensar alternativamente en Fondos multimunicipales para
caminos, a los que los municipios aporten parte de sus recursos, y sean
complementados con ingresos provenientes del gobierno central, de manera que
sirvan para la construcción de caminos regionales para el acceso a la red
fundamental. Adicionalmente, esta forma de gestionar los fondos municipales
para la construcción de caminos puede generar importantes economías de escala,
de manera de hacer posible que los caminos de acceso a la red fundamental sean
administrados desde un ente con capacidades técnicas adecuadas.

3.4.
Revalorizar la capacidad financiera municipal

Desde una perspectiva general del país la
razón principal para no invertir en caminos en la medida en la que se
demandaría, radica en su escasa disponibilidad de recursos.

Pero esta limitante probablemente no sea la
principal para explicar por qué no se invierte más en caminos que ayuden a
disminuir la pobreza, especialmente si consideramos que los municipios tienen
saldos disponibles para inversiones en cantidades más que suficientes para
encarar proyectos de infraestructura vial. La escasa utilización de la
capacidad financiera real de los gobiernos locales, incluido su potencial de
apalancamiento financiero acudiendo a entidades de financiamiento multilateral
o bilateral, o al mercado de capitales doméstico, podría ser aprovechada mejor,
a partir de las normas de endeudamiento para los gobiernos sub-nacionales que
bien puestas en práctica y complementadas con regulaciones claras sobre las
emisiones públicas de deuda y sus garantías, pueden aumentar los fondos
disponibles para las inversiones en caminos y al mismo tiempo prevenir
episodios de sobreendeudamiento que debiliten la solvencia de los entes
deudores.

3.5.
Riesgo de no pago de las obras públicas y mecanismos de garantía

Uno de los factores que influye en aumentar
los costos de las obras de infraestructura en Bolivia es que en muchos casos
las empresas ajustan sus propuestas de precios por un factor que les da cierta
compensación por los retrasos que deben experimentar en el cobro de las
planillas de avance de las obras que ejecutan. Además, en algunos casos, existe
el riesgo de que las obras se paralicen porque la entidad que hizo la
contratación en un año determinado no cuenta con el presupuesto suficiente al
año siguiente. Existen también demoras injustificadas que pueden dar pie a
cobros irregulares para acelerar los pagos.

Por todas estas razones se debería establecer
un mecanismo de garantía e inclusive un fondo de pago de las obras contratadas,
con criterios estrictos de evaluación para acceder a él. Este fondo se
alimentaría con la asignación de un porcentaje de los recursos de
coparticipación tributaria que le corresponde a cada municipio y que por ley
deben gastarse en un 85 por ciento en inversiones. Sería administrado en
fideicomiso por la entidad financiera que maneja las cuentas fiscales de los
municipios, tendría criterios precisos de inscripción de acreencias y límites
concretos de cobertura así como formas de verificación del avance y calidad de
las obras. Los montos asignados, los comprometidos y los efectivamente pagados
serían auditados por entidades de primera línea y hechos públicos en el
Internet en un portal administrado por la entidad bancaria a cargo del
fideicomiso.

3.6.
Mecanismo de participación privada

Los modelos de asociación pública-privada en
infraestructura de carreteras son viables en obras grandes en las que inclusive
es posible considerar el cobro por su utilización. Estos modelos son casi
imposibles de replicar en obras de pequeña escala como las que podrían
necesitarse para atender a regiones en las que la pobreza es prevalente. Sin
embargo, no es impensable encontrar alguna forma de incentivar la participación
privada. En Bolivia se dan casos de empresas agrícolas, mineras, forestales y
petroleras que deben construir sus propios caminos para acceder a las zonas
donde tienen sus operaciones y, además, estas mismas empresas realizan
inversiones de apoyo a las comunidades en las que trabajan, muchas veces como
obras de asistencia, pero también como obras que forman parte de sus acciones
de responsabilidad social empresarial.

En donde sea posible, se sugiere crear un
mecanismo de incentivo tributario por el cual las empresas privadas que tienen
inversiones en zonas de pobreza, puedan realizar inversiones que vayan más allá
de servir sus propios intereses, en una suerte de asociación pública-privada,
con el gobierno prefectoral o central e inclusive asociados con los propios.
Municipios y comunidades en emprendimientos de construcción o mantenimiento de
Obras viales. Estas inversiones deberían contar con la evaluación económica y
social que justifique el incentivo que reciban. Con las variantes del caso,
este mismo modelo puede seguirse para la ejecución de inversiones en otras
áreas de infraestructura, por ejemplo riego, electrificación e inclusive salud
y educación.

CAPÍTULO
3

Suficiencia y eficacia de la inversión
en Bolivia, (1989-2009)

Existen
diferentes formas de ejecutar las diferentes acciones administrativas que
determinaran el estado financiero de alguna empresa nacional o incluso a todo
el sector económico. Existen diferentes ejemplos desde los años 80, los cuales
representan el cambio de mejor o peor situación pobreza internacional. Dentro
de la literatura se encuentran principios de cómo influye la inversión al
sector económico, en diferentes sectores de Bolivia, desde 1947 hasta la
actualidad, mostrando diferentes autores reconocidos que demuestran la forma de
actuar de los latinoamericanos. En los últimos años Bolivia baso su análisis
presupuestario en la LMAD, la cual establece restricciones evita la libertad de
formulación, llevando al sistema a un nivel eficiente.

1.    Marco teórico.
Inversión y su aporte al crecimiento

De
acuerdo a la literatura, existe una relación entre el crecimiento económico y
la inversión, sus aspectos positivos y como puede haber una contribución mutua
entre estos dos. También existe una relación entre el crecimiento del PIB y el
stock de capital. En la parte negativa del FBK y el incremento del PIB, solo
puede considerarse como métodos con resultados positivos a corto plazo, al
igual que estos llegan a un punto en el que se demora el aumento del capital en
convertirse en aumento de producto.

1.1. El rol de la inversión pública en el
crecimiento

En
las últimas décadas, se han publicado artículos y libros sobre calidad de vida
debido al crecimiento económico,  con ayudad de la política y la sociedad
local. La calidad es una herramienta que garantiza la eficiencia de todo
sistema e incluso la vida de diferentes naciones del mundo, sin embargo, la
forma que ha sido empleada de forma internacional, se nota que hay países que
no gozan de una buena calidad en la actualidad. La sociedad pobre de muchos
países exige mayores ingresos por parte de sus empresas, además, exigen todos
los beneficios que requiere una persona natural, como mejoras en el sistema
educativo, medico, judicial, entre otros. El detalle que es normalmente
revisado el gasto fiscal y la inversión pública, con el fin de determinar los efectos
en la productividad y los costos en el sector privado.

1.2. Sinergias de la inversión privada y
pública 

En
un sistema económico puede haber dos tipos de ambientes, el microeconómico y
macroeconómico, lo que facilita la toma de decisión, también puede haber los
aspectos que perjudican el bienestar de la sociedad, como tarifas, impuestos o
trabas burocráticas. Se nota los términos de desplazamientos hacia adentro y
afuera que sostienen la inversión pública de la región local, dicha inversión
es la que determina la demanda y la oferta de bienes, lo cual ha sido revisado
por economistas en muchos países, específicamente aquellos en desarrollo.

1.3. Aporte de la inversión al desarrollo

Cada
persona desea obtener sus beneficios que le dan forma a su vida, y, al paso del
tiempo el sistema económico debe poseer sus diferentes agentes económicos que
deben mantener el bienestar de la sociedad, tomando en cuenta todos los
aspectos considerados, como el desarrollo humano, el consumo, el medio ambiente
y calidad. Estos aspectos mencionados representas sumandos para lo que se
denomina como Calidad del Crecimiento.

Con
el estudio de la economía, se han determinado tres aspectos de gran
importancia. El primer aspecto se basa en la atención de todos los activos en
la zona local, tanto los activos humanos y naturales, llevando posteriormente a
un análisis internacional realizado. El segundo aspecto se basa en la
distribución de los activos con el fin de mantener la calidad de inversiones.
Finalmente, el tercer aspecto habla sobre una buena administracióny gestión
pública, en otras palabras, el mejoramiento del marco institucional.

2.    Evidencia empírica –
Bolivia

En
este país no se había observado ningún avance significativo en los últimos 20
años, sus diferentes agentes económicos no cumplen con su objetivo de mantener
el balance de inversiones, incluso con las investigaciones y transformaciones
políticas en los alrededores de Bolivia, han influido en las decisiones
respecto al crecimiento institucional o económico.

2.1. La volatilidad del crecimiento

El
banco mundial ha dado informes del progreso nacional de Bolivia desde 1989
hasta el 2006 respecto al PIB, el cual ha sido positivo aunque volátil, siendo
un sistema económico dependiente. Se notó en varios de estos años un cambio
drástico respecto a los porcentajes de incremento o disminución de ingresos
debido a las exportaciones de gas, además de su menor desempeño en países
Latinoamericanos, como Brasil y Argentina.

2.2. La tendencia de la Formación Bruta de
Capital (FBC)

El
en periodo de 1989-2009, se establecieron las diferentes graficas del
comportamiento del PIB respecto a cada área en la economía de Bolivia, como la
inversión pública y privada, el presupuesto general dentro del país y el PNG,
en todos estos casos se nota una disminución significante, o un punto pico en
uno de los años a mitad del periodo seguido de una disminución a gran escala,
de lo que se puede concluir que aunque el país haya tenido un avance económico
durante algún tiempo, no se poseía una estabilidad del mismo.

2.3. El “desencuentro” entre la inversión
pública y privada

Desde
los años 90 hasta el final de la década de los años 2000 se notó un aumento en
las dos formas de inversiones, al igual que una caída repentina. Durante la
contracción se decidió trabajar con ambas inversiones de forma unida, con el
fin de mejorar su situación de porcentajes de desarrollo, este trabajo solo fue
de forma temporal, teniendo en cuenta volver a trabajar de forma individual
nuevamente.

2.4. Inversión y PIB departamentales

Diferentes
regiones dentro de Bolivia poseen departamentos que se encargan del avance
regional correspondiente, creando a su vez un desarrollo nacional, sumando los
aportes de productos de menor valor a gran escala, en aquellas regiones que
poseen condiciones para diferentes departamentos al eje, el resultado de estos
se tiene en cuanto a la asignación de recursos de forma regional. En el
transcurso del 89 al 2009, se observó que algunas empresas obtuvieron mayores
ingresos, por la razón de tener una baja cantidad de población, lo cual
significa una baja demanda.

2.5. Inversión departamental

En
algunas regiones de Bolivia se notó desde 1989 hasta el año 2006 un avance
ascendiente de la inversión pública, sin embargo, durante un par de estos años
se pasó por un acentuación de su inversión debido a departamentos que no
pertenecían al eje central que obtuvieron grandes ingresos que contribuyeron a
la cifra total. A última año del análisis general del país, se definió que los
sectores privados no existía un rendimiento aceptable a diferencia de
inversiones públicas, de donde se puede sacar información de cómo obtener un
rendimiento significante en la nación, mejorando más que todo la asignación de
recursos.

3.    Evidencia
econométrica

3.1. Indicadores
de eficacia de la inversión para expandir el producto

Para
lograr una eficacia en la administración de la inversión pública y privada, se
deben revisar dos aspectos esenciales en el proceso o antes del proceso formal
de inversión, el primer aspecto se trata de la revisión de cada componente
involucrado de forma individual en el total de la inversión a realizar.
Elaborando esta revisión de estos dos aspectos se puede obtener eficacia en el
sistema, logrando un avance económico de buena calidad, aunque los efectos de
estos impactan mayormente en la inversión privada que en la pública en países
en desarrollo, en los países de bajo desarrollado, es el caso contrario.

Se
puede observar en investigaciones realizadas en latinoamericana la intervención
de Bolivia en sus países vecinos respecto a inversiones privadas y públicas, de
lo cual se presentan datos positivos, sin embargo, también se obtuvo un punto
de vista respecto a la forma de trabajar a largo plazo, específicamente a no
solo enfocarse la inversión privada de forma aislada, sino también de mejor du
eficacia respecto a la expansión del producto.

CAPÍTULO
4

Tamaño, estructura y eficiencia del
gasto público en Bolivia

1.    Estructura del sector
público en Bolivia

En
el país se encuentran varios sectores en las que se desenvuelven las diferentes
acciones que determinan el progreso, el SPNF, TGN, SNC y FNDR. En todos estos
sectores se realizaron divisiones de empresas públicas y aquellas que
pertenecen al gobierno. Otro análisis representa los gastos particulares y
totales de Bolivia, así como los gastos de los países latinoamericanos más
cercano, con el fin de comparar que tanta actividad se ha realizado en un
tiempo determinado, dando como resultado que Bolivia posee altos gastos
generales, al igual que el porcentaje de PIB resulta desfavorable para el país
en comparación de sus alrededores.

2.    Gasto total

Durante
los años 90, Bolivia poseía un alto nivel de gastos, al igual que el PIB de
forma elevada, aunque desde el año 2001 hasta el año 2006, se consideró
realizar un control de los gastos realizados en todos los sectores dentro del
país, el cual resulto de forma positiva, ya que el porcentaje disminuyo de
forma significativa, aliviando la situación financiera del sector público y
privado.

El
Banco Mundial realizo una revisión de los gastos de Bolivia, en el 2006, se detectó
un claro cambio en la asignación sectorial en la inversión pública, además de
adonde se dirigen la mayoría de la misma, más de la mitad de las inversión se
dirigen en caminos y carreteras. Al final, realizando el estudio al
comportamiento del país, se visualizan 4 tendencias, las cuales son la
privatización y capitalización de las empresas públicas, la descentralización
del gasto público desde el gobierno central hacia los municipios, la
concentración del Estado en las funciones de inversión en infraestructura
física y social y el incremento los costos de la reforma de pensiones por parte
de la TGN.

3.    El Estado empresario

Bolivia
ha sido influida por sus naciones vecinas en la parte de economía en
hidrocarburos, electricidad, salud, telecomunicaciones, entre otros. Debido a
reformas estructurales, las empresas públicas se han podido clasificar de una
forma clara para poder conocer su función específica. Las reformas han causado
impactos en la economía, de forma macro, reduciendo el porcentaje de PIB y la
deuda en dólares de las empresas capitalizadas. Otro de los impactos de las
reformas es la sectorial, específicamente el yacimiento de petróleo YPFB, la
Empresa Nacional de Electricidad (ENDE), Empresa Nacional de Telecomunicaciones
S.A. (ENTEL),  todas estas dentro del proceso de privatización y
capitalización.

4.    El Estado como
proveedor de servicios públicos

En
el año 1985 se elaboró las diferentes reformas estructurales, esto provocó la
reducción del sector público como participante en la economía nacional, el
sector privado es aquel que obtuvo todas las acciones requeridas, como la
administración, la promoción del desarrollo productivo y competitivo y la
promoción del desarrollo humano y social. Dentro de la regulación sectorial y
financiera se decidió crear dos sistemas correspondientes a su área,
respectivamente, el SIRESE y el SIREFI. En los servicios de fomento se puede
encontrar la parte de acceso a financiamiento, en el cual se destacan los
diferentes fondos para el sector privado y público, al igual que el agente
económico principal en esta sección, el cual lo representa el Banco Nacional de
Fomento Productivo (BNFP), creado en el 2007, después de los otros bancos, el
Minero, el Agrícola y el del Estado.

En
la sección de las investigaciones tecnológicas, se crearon programas de apoyo
al sector agropecuario, como es el caso del Programa Nacional de Riegos
(PRONAR) y el Programa Nacional de Semillas (PNS), el Sistema Boliviano de
Tecnología Agropecuaria (SIBTA) y Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria e
Inocuidad Alimentaria (SENASAG). Generalmente, para promocionar las
inversiones, infraestructura de transporte e instituciones de capacitación se
crearon sus respectivos servicios, impuestos y planes que controlan su eficacia
de forma continua y adaptarse a los cambios políticos que pueden ocurrir en
cualquier momento dentro del país y aquellos cambios que ocurran alrededor de
Bolivia.

5.    El Estado como
proveedor de servicios básicos

Toda
nación requiere de aquellos servicios usados de forma diaria, es decir, los de
primera necesidad, en cuanto a Bolivia, existe un aumento del PIB respecto a
los gastos sociales, aproximadamente un 6 por ciento en 10 años, este
incremento se debió a los gastos en educación y pensiones. En la parte de
educación, los gasto representaron un porcentaje bajo del PIB en los años 90,
incrementando al paso del tiempo hasta el 2005, casi el total de los gastos
dirigidos a los salarios de docentes y a los estudiantes de educación inicial
que representan el futuro social y económico, creando una posible estabilidad a
largo plazo, además de crear los programas y proyectos que apoyan a los
habitantes indígenas o de bajos recursos.

En
cuanto a la salud, el porcentaje de PIB es muy elevado, ya que existe un
sistema funcional, aunque la mayor parte de la inversión se dirige a los
trabajadores dentro de este sistema, ocurriendo una reforma estructural, ya que
la tasa de mortalidad fue reduciéndose al paso de los años llegando a un número
muy alto de servicios de salud. Dentro del agua y saneamiento, el país poseía
contratos para aliviar todos los procesos requeridos para ambos campos,
lamentablemente estos fueron terminándose y debido a esto, los gastos en
dólares incrementaron altamente, notándose una disminución de esfuerzo de la
población según el Banco Mundial. Finalmente, en la parte de seguridad social,
se realizó un cambio radical en lo que solía ser el pago de pensiones, el que
se basaba en pago de acuerdo al esfuerzo que se empleaba en un periodo de
trabajo, cambiando a una capitación privada individual, lo que lleva a un
cambio de administración.

6.    Problemas que limitan
la eficiencia del gasto público

El
gasto privado en Bolivia contiene sus reglamentos y restricciones con el fin de
mantener su eficiencia, en el caso de los gastos públicos existen dos factores,
el primero se basa en la fase de planificación y ejecución que tiene como hecho
el PGN, que otorga la aprobación a los proyectos que requieren diferentes
gastos, sin embargo el control de dichos proyectos es de baja calidad
ocasionando un aumento en los impuestos, con unos gastos totales públicos muy
elevados, necesitando la acción de servicios como el SNC y SENASIR, los cuales
pueden aliviar los impuestos, pero aun así se sigue lidiando con incluso más
gastos públicos. El segundo factor se trata del seguimiento de la ejecución de
los gastos, en donde se decidió tomar una estrategia para el alivio de la deuda
en la sociedad, llamado EBRP, para disminuir los gastos públicos e intereses,
aunque la administración de esta estrategia es mediocre, lo que conlleva a
altos precios de servicios y productos incrementando el porcentaje de tendencia
del PIB y arriesgando el valor de los recursos que posee el país, el especial
el gas natural.

Conclusiones

El presente trabajo explora la relación entre
el nivel de pobreza, la densidad de las carreteras, y el acceso a la red
fundamental en los municipios del país. Utilizando modelos espaciales auto
regresivo, encontramos que la densidad de la red vial y la distancia de los
municipios a la red fundamental, son variables que explican significativamente
su pobreza, especialmente la extrema. Esta evidencia mostraría que los
municipios que son capaces de vincularse entre sí, con mercados intermedios y
con los mercados más grandes (la red fundamental vincula a los departamentos
más desarrollados del país) tienen mejores chances de reducir la pobreza.

Existen razones para creer que, a pesar de la
importancia de la vinculación con la red fundamental, los municipios no
invierten lo suficiente en esta vinculación. Sorprendentemente los elevados
saldos bancarios que mantienen los municipios en sus cuentas, y la falta de
proyectos camineros a nivel municipal, muestran que las restricciones
presupuestarias no son las que limitan la inversión en carreteras,
especialmente luego de la creación del IDH que ha incrementado fuertemente los
recursos municipales. Parte del problema se genera a nivel de la planificación
de la red fundamental. La construcción de caminos de la red fundamental, así
como la definición de la misma red, frecuentemente no responden a criterios
técnicos, sino a presiones políticas y regionales. Los sistemas de evaluación
de proyectos no cuentan con los parámetros que permitirían evaluar los
beneficios económicos y sociales de las inversiones que se analizan, y no se
cuenta con estudios de impacto sobre la pobreza de ninguno de los proyectos
camineros implementados. A pesar de que Bolivia ha sido un país pionero en la
consulta a la población sobre las políticas públicas, no existe un sistema que
incorpore la opinión de la población en la definición de prioridades.

Adicionalmente, no se cuenta con un programa
plurianual de inversiones, y la elección de las carreteras a construirse no
incorpora la evaluación del posible impacto sobre los municipios.

Es necesario considerar en el diseño de los
caminos de la red fundamental elementos para que los municipios puedan acceder
a esta red, así como evaluar el beneficio para estos municipios al momento de
planificar su propia red vial. Para mejorar el desarrollo de caminos que
alivien la pobreza es necesario identificar esos caminos de manera explícita en
un plan maestro de inversiones en caminos para erradicar la pobreza.

Gran parte de las restricciones de los
municipios para la inversión en caminos que los vinculen con la red fundamental
proviene de sus limitaciones técnicas y de recursos humanos. Municipios pobres,
alejados de las capitales de departamento, tienen pocas posibilidades de atraer
recursos humanos importantes como para poder generar proyectos de inversión en
caminos. Más aún, dado que los caminos de muchos municipios benefician a otros
en su conexión con la red fundamental, es posible que soluciones
descentralizadas no sean las soluciones óptimas. Las mancomunidades,
instituciones que se han ideado para solucionar este tipo de problemas no han
funcionado en la medida que se esperaba para la construcción de caminos. Por
ello se plantea la creación de entes ejecutores regionales para formular,
evaluar, licitar y supervisar los proyectos de inversión en caminos. Una
propuesta complementaria a la anterior es la formación de fondos
multimunicipales mediante los cuales varios municipios pueden emprender la
financiación de rutas que los vinculen a la red fundamental de una mejor
manera. Dado que los problemas de coordinación han resultado importantes para
este tipo de soluciones (de hecho no existen iniciativas como esta entre los
municipios) es posible que la formación de estos fondos requiera de un
incentivo desde el nivel central del Estado. Estos fondos pueden además
aprovechar la experiencia de los Fondos de Garantía de la década pasada, o de
las cuentas de previsión actuales, que han logrado reducir el costo de
financiación de las inversiones municipales.

Si bien es muy difícil que el sector privado
encuentre atractivo participar en alianzas público privadas para la construcción
de infraestructura de caminos municipales para ayudar a reducir la pobreza y,
además, siendo posible que encuentren cierta oposición desde algunas corrientes
de opinión que no simpatizan con la participación del sector privado en la
planificación y administración de caminos, el sector privado ha estado
interviniendo en la construcción y mantenimiento de las carreteras como parte
de sus proyectos productivos ante la falta de atención pública a las rutas que
necesita, o lo ha hecho también a manera de proyectos de responsabilidad social
con las comunidades de las regiones en las que opera. Estas intervenciones son
desordenadas y no existen estudios sobre su impacto y sostenibilidad. Es
entonces necesario aprovechar estas iniciativas de manera de ampliar sus
efectos beneficiosos más allá de las necesidades inmediatas de las empresas que
las ejecutan, e incentivarlas a través de regulaciones que fomenten este tipo
de actividades que pueden tener un impacto sobre la reducción de la pobreza. Es
necesario revalorizar la importancia de los gobiernos sub-nacionales en la
solución de sus propios problemas. Existe, aunque no deliberadamente, una
visión de la inversión en infraestructura caminera como fuera del alcance de
los municipios e incluso sin posibilidades de intervención privada. Acá hemos
querido mostrar que aun dentro de lo poco que se ha hecho a este nivel del
Estado, ha tenido impacto en la reducción de la pobreza y que existen Recursos
financieros para hacer aún más al respecto si es que se adoptan algunas
decisiones que inclusive no demandarían de grandes cambios en las normas que
rigen la materia.

En suma, el desarrollo de una red caminera
que vincule a los municipios a la red fundamental puede contribuir a la
reducción de la pobreza. Esta mayor vinculación no ha logrado la atracción de
la inversión necesaria por problemas de escala de los municipios que no pueden
atraer los suficientes recursos técnicos y humanos, y por los problemas de
externalidades, más que por la falta de financiamiento. La solución óptima en
estos casos parece estar lejos de la solución descentralizada.

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Anexos

Autor:

Acosta,
Vanessa

Defit,
Francini

Laya,
Hector

Enviado
por:

Iv?n
Jos? Turmero Astros

?iturmero[arroba]yahoo.com

Rep?blica
Bolivariana de Venezuela

Universidad
Nacional Experimental Polit?cnica

?Antonio
Jos? de Sucre?

Vicerrectorado
Puerto Ordaz

Departamento
de Ingenier?a Industrial

C?tedra:
INGENIER?A FINANCIERA

Profesor:
MSc. Ing. Iv?n J. Turmero
Astros?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????

PUERTO
ORDAZ? ABRIL DE 2016